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盘活存量资产方式4|存量项目实施PPP模式的相关问题初探
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背景:近日,国务院办公厅发布了《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》(国办发〔2022〕19号)。19号文共提出24条意见,主要涉及盘活存量资产的重点方向、存量资产的盘活方式、盘活存量资产政策支持、如何用好回收资金、风险防控、组织保障等六个方面。尤其是在存量资产的盘活方式上,有针对性地提出了包括公募reits、PPP、两类公司、兼并重组等七种方式。在此背景下,南京雷竞技特别推出盘活存量资产方式系列专题,将结合各地实操实践以及典型案例情况,提出实操建议,助力城投公司投融资创新、实现存量资产和新资投资的良性循环。

 

来源:南京雷竞技

 

5月25日,国务院发布《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见》,提出今年全力保经济,各种金融工具尤其是REITs和PPP将迎来发展机遇。文中重点提到:规范有序推进政府和社会资本合作(PPP)。鼓励具备长期稳定经营性收益的存量项目采用PPP模式盘活存量资产,提升运营效率和服务水平。社会资本方通过创新运营模式、引入先进技术、提升运营效率等方式,有效盘活存量资产并减少政府补助额度的,地方人民政府可采取适当方式通过现有资金渠道予以奖励。

自2014年以来,PPP模式的推行对国家投融资机制的创新、社会资本投资渠道的拓宽,基础设施与公共产品的供给效率和质量的提高都有重大意义。目前国家大力鼓励采用PPP模式盘活存量资产,发改投资〔2017〕1266号文中进一步明确PPP模式优先支持存量项目,加大存量资产盘活力度、优化地方债务体系、形成良性投资循环,拓宽基础设施建设资金来源。在国家政策大力支持下,从各地实践可以看出存量项目通过实施PPP模式对提高项目的服务水平,解决存量资产运营问题,缓解地方政府债务发挥了重要作用。但由于存量项目的特殊性,在边界条件、操作流程等方面都与新建项目有显著区别,因此在实务操作中存在诸多问题,本文结合项目实践经验,对存量项目实施PPP模式的若干问题提出看法,并进行初步探讨。

 

 

 

存量项目实施PPP模式的运作方式

 

在PPP项目各种运作方式中,根据资产所有权、股权、经营权、收费权等转让标的不同,存量项目可采用转让-运营-移交(TOT)、改建-运营-移交(ROT)、转让-拥有-运营(TOO)、委托运营(O&M)、股权合作等多种运作方式 。对于一些子项目较多的项目中既包含了存量项目又包含了新建项目,因此衍生出TOT+BOT、ROT+BOT、MC+BOT等多种复合运作方式,在城镇化进程中,根据各地项目具体情况的不同,项目方案的不断创新,这些复合模式的运用也将随之增加。

 

 

 

 

存量项目的范围界定问题

 

(一)在建项目是否属于存量项目

存量项目的范围是否包括在建项目,这是很多在建项目采用PPP模式首先需要解决的问题,《关于加快运用PPP模式盘活基础设施存量资产有关工作的通知》(发改投资〔2017〕1266号)文中明确了PPP模式中存量项目的运作方式,对于在建项目运作方式也原则性表述为“积极探索PPP推进模式,引入社会资本负责项目的投资、建设、运营和管理”,但是,一般存量项目均是已建成并可以直接投入运营的项目。从这个角度来看,在建项目与存量项目处于并列位置,因此存量项目应该不包括在建项目。正因为在建项目归属的不确定性,实操中含在建工程的PPP项目,其运作方式及资产权属等问题也容易引起争议,因此关于在建项目实施PPP模式的相关问题值得引发思考。

(二)在建项目适合采用哪种运作方式

如前所述,存量项目主要将项目的资产所有权、经营权、收费权等转让给社会资本方,而在建项目是否适用这些模式,则首先要关注在建项目的资产权属问题及国有资产转让的相关规定。根据《企业国有资产评估管理暂行办法》(国务院国有资产监督管理委员会令第12号)的规定,国有资产转让应当进行资产评估,即应当对项目的所有权或基于所有权产生的权益进行资产评估。但在建工程尚未转化为固定资产,此时政府尚未取得该项目的所有权,且无法对国有资产转让标的进行资产评估,因此在建项目很难实现TOT模式运作。根据《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》(财金〔2014〕113号)中的解释,ROT模式是指基于TOT模式增加改扩建内容的PPP运作模式,由此可见采用ROT模式的前提是项目可以采用TOT模式运作,因此在建项目亦不能适用该运作方式。

那么,在建项目是否可考虑采用BOT运作方式?如采用BOT模式又存在哪些问题?

一是在建工程的施工单位已经通过招标方式选定,且正在施工过程中,根据合同法的相关规定,若在施工单位无重大过错情形下,中途终止施工合同,重新招标选择施工单位,不仅会增加项目交易成本,政府还将面临违约责任。同时,项目的建设进度及施工质量也会受到施工单位更换带来的不利影响,就一般项目实践来看,由于项目已开工建设,已建部分涉及的风险承担、工程款支付等问题较为复杂,终止原施工合同的做法的可行性不高。

二是由原施工单位继续实施项目建设,政府通过竞争性程序选择社会资本后,可以将原《施工合同》项下的权利义务全部转让给社会资本,待项目公司成立后,建设风险由项目公司承担,且建设质量与绩效考核挂钩,最终实现建设和运营风险的全部转移。但此种情况下,社会资本方承担的风险较大,也会影响其参与该项目的积极性。因此为了促进项目的顺利实施政府可在选择社会资本后,由原施工单位将在建工程建设完毕,完成并通过各项法定验收,将在建项目转为存量项目后再转让给社会资本方,由项目公司负责项目的运营维护等事宜。

综上所述,在建项目可根据建设进度的不同选择适宜的运作方式:

(1)若项目刚完成施工单位的招标工作或项目处于建设阶段初期,此时政府的违约责任可能会减少,更换施工单位的交易成本也相对较小。政府可通过竞争性程序选择社会资本后,由项目公司负责项目的建设和运营维护工作,并可通过PPP项目合同转移项目建设风险,项目公司成立后负责项目的建设、运营维护等全生命周期性工作,此种情况则可采用BOT模式,即将在建项目视为新建项目实施PPP项目;

(2)若项目已处于建设阶段的中后期,项目的建设任务和风险大部分已由政府承担,此种情况下可以将在建项目按照存量项目的方式处理,双方可约定在建项目由政府建设完成后将项目所有权、经营权或其它权益有偿转让给社会资本,由项目公司负责运营维护等工作,合作期满后将项目资产移交给政府。

 

 

 

 

存量项目的具体操作问题

 

(一)存量项目的操作流程

财金〔2014〕113号文中详细论述了PPP的具体操作流程,但由于存量项目往往涉及资产所有权或经营权等权益的转让,根据《企业国有资产法》的规定中可以看出,国有资产转让应遵循等价有偿和公开、公平、公正的原则,必须按照先资产评估后公开竞价的程序进行 。

为简化资产转让的操作流程,实操中政府一般通过招标程序选定社会资本后,由政府和社会资本通过合同约定进行项目的所有权、经营权或其他权益转让,转让价格通常以政府选定的第三方资产评估机构出具的经审定的资产评估报告价值为准,并由国资部门予以确认,即一般采取“国有产权转让+公开招标”模式操作流程实施。

 

(二)存量项目的资产权益转让问题

财金〔2014〕113号文对TOT的定义是“TOT是指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司,并由其负责运营、维护和用户服务,合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式”,财金〔2016〕92号文中表明PPP项目可以采用资产所有权转让也可以采用特许经营权转让的方式 。发改投资〔2017〕1266号中明确将经营权、收费权等也纳入存量资产的转让范畴,因此相关部委对于存量资产可转让的权益认定存在差异,容易引发相应的合规性风险,实操中存量项目一般选择转让资产的经营权或收费权较多,主要考虑以下几个方面的原因:

一是PPP项目主要针对于基础设施和公共服务领域,若进行资产所有权转让,项目实施过程中引起的争议可能会影响公共产品的持续供给,影响公共安全和利益,因此,政府往往要求项目涉及的资产及相关设施所有权不转让,从而防止投资人对资产违法违约进行处分,降低项目实施风险。

二是很多存量项目中部分资产的所有权权属未确定或存在权利负担,存量项目涉及的房屋建筑物或机器设备可根据不动产登记进行确权,但若涉及诸如管网、地下管廊等类别尚未实施登记确权,因此可能无法进行所有权确认,此类存量项目进行所有权转让也就无法实现。

三是存量项目采用转让资产所有权方式的,需严格按照国家规定的一套审批、评估、进场交易的程序,转让交易周期较长,且需根据不同资产属性及要求,履行相关变更手续。如涉及的不动产要变更登记,仅完成资产转让协议签署,但未按要求履行相关变更登记手续,则资产所有权也认定为未完成权属变更;但一般完成经营权转让合同的签署则认定项目经营权转让生效。

四是TOT和ROT模式均涉及项目合作期满后的资产移交,因此社会资本在合作期内拥有资产所有权的意义其实并不大,相比较而言社会资本更看重资产转让过程中的税负成本问题及合作期内项目能够产生的收益情况,通过抵押或质押项目的预期收益权进行融资。

 

(三)存量项目涉及的税收问题

1、存量项目的税收问题现状

PPP项目针对于基础设施和公共服务领域,与公共利益密切相关,此类项目中项目公司难以根据供求变化来调整产品价格。为了使PPP项目能够实现“财务平衡”,除了政府提供相应的补助外,给予一定程度的税收优惠是十分必要。但是,目前国家未针对PPP发布专门的税收优惠政策,税收优惠主要针对的是传统企业,PPP项目涉及的税收优惠政策集中在污水处理、公共垃圾处理服务领域,根据《财政部国家税务总局关于印发<资源综合利用产品和劳务增值税优惠目录>的通知》(财税〔2015〕78号)政策规定,享受即征即退70%的增值税退税,同时《企业所得税法实施条例》第八十八条和《企业所得税法》第二十七条第(三)项及《财政部、国家税务总局、国家发展改革委关于公布环境保护节能节水项目企业所得税优惠目录(试行)的通知》(财税〔2009〕166)规定,享有“三免三减半”的企业所得税优惠。除以上国家政策鼓励的特别行业外,PPP项目都应按要求缴纳税收。

PPP项目在运营环节中,项目公司除了缴纳所得税外,最主要的是财税〔2015〕78号文新增的污水处理劳务的增值税,增值税属于差额缴税,对实施PPP模式的新建项目而言,由于在建设期间内可以形成大量的进项税额,在运营期,项目公司按收入性质认定销项税额后,按照销项税额和进项税额的差额进行缴纳,因此新建项目具备完整的增值税抵扣链条,项目公司的税负处于正常合理水平 。但存量项目转让过程中由于政府无法开具增值税发票,导致项目公司入账的存量资产无法形成进项税额,运营期内项目公司将面临销项税额没有足够进项税额抵扣的问题,从而导致项目公司的税负成本上升。对符合税收优惠政策的存量项目而言其影响较小,但是对于不享受增值税优惠的存量项目,项目公司将面临更高的税负成本。同时,对存量项目中政府对社会资本进行资产转让环节及合作期满后项目公司资产移交环节产生的税收问题,也是导致存量项目税负成本上升问题之一。因此降低存量项目的税负成本是提高PPP项目各方参与积极性的重要因素。

2、存量项目的税收问题相关处理

(1)补充与完善税收政策法规

目前有关税收法规及政策主要是针对传统企业制定,还不能完全适应PPP发展的需要。因此,随着PPP的全面推广运用,税收相关法规及政策应及时修订和完善,如存量项目在政府和社会资本之间两次转让时的税收问题可从立法的角度予以明确。

(2)建立具体细分的税收优惠政策

在制订和实施税收优惠政策时,应该明确细分制定不同级别与力度的优惠政策。如根据发改投资〔2014〕2724号文规定,可分为非经营性项目、准经营性项目、经营性项目三类,依此划分,相应项目获得的税收优惠程度可具体细化,如在征缴所得税时,对非经营性项目可实行免税政策,对准经营性项目可实施减税政策等。

 

(四)存量项目的人员安置问题

由于存量项目处于运营中,由于社会资本方进入,为追求运营或资本的高效,可能对原有人员进行调整,因此存量项目无法回避企业原有职工的安置问题,按《企业国有资产交易监督管理办法》(财政部〔2016〕32号令)第十条规定的要求 ,存量项目解决人员安置问题需制订切实、合理、可行的人员安置方案,否则,将在项目推进过程中将遇到较大阻力并可能引发社会问题,因此解决好人员调整及安置问题,是项目顺利实施PPP的关键。

一般而言,政府在存量项目实施PPP模式采购过程中须要求社会资本提前制定原有职工安置预案或计划,根据项目实际情况,可设3至5年的平稳过渡期,约定原职工服务期及福利待遇等方式进行合理安置,从而达到平稳有序过渡。对因企业性质变更,不愿意留在原岗位的职工,可按相关规定妥善安置,保障员工的合理利益。

 

 

 

结语

 

存量项目实施PPP模式,可将原项目资产盘活后用于其他项目建设,减少原有项目的后期运营成本及财务负担,创新了资源配置模式,然而解决存量项目在具体实施中存在的问题需要政府方与社会资本方的共同努力。政府方作为PPP项目的参与主体,应积极发挥政府方引导作用和出台相应优惠政策,充分调动社会资本的参与积极性。作为社会资本参与方,不应只关注项目当前的短期利益,要有长远的考虑,既要考虑合理的投资回报,也要认识到PPP项目本身是立足于社会公众服务的本质。尽管在项目实施过程中存在一些现实问题,但通过不断的探索和实践必将克服和完善。