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河南城投平台转型两类公司特点和因素分析
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来源:南京雷竞技  作者:闫家厂

 

      城投公司是一类重要的地方国企,承担地方投资项目融资功能,在地方经济发展中起着重要作用。但自2017年下半年开始,国家针对地方政府的债务管控和平台公司规范化融资出台了一系列十分严厉的政策,使得各地政府惯用的传统筹资方式受到了严格限制,平台公司的运作和发展模式难以为继,给城投公司的发展带来了巨大的挑战,但同时国企改革相关政策的落地也为平台转型提供了契机。近期河南两家市级城投平台变身国有资本投资运营公司,涉761亿资产。本文就河南省城投平台转型的特点及背后的重要因素进行分析。

 

一、河南城投公司转型两类公司特点

(一)选择产业投资运营经验丰富、市场化程度相对较高的城投平台直接改组为两类公司。

 

各地组建两类公司可采取改组和新设两种方式设立。目前呈现出改组为主,新建为辅的特征。在具体操作中,改组方式又可以细化为合并改组、吸收改组和直接改组,各有优缺点。此次河南是通过两家城投公司直接改组方式组建“两类公司”,两家公司产业投资运营经验丰富、市场化程度相对较高,在适度整合、做实资本、明确功能定位、加强功能建设的基础上,改革转型为以城建基础设施投资、战略性新兴产业引导投资等为主业的国有资本投资运营公司。如,濮阳市投资集团公司,多年来积极推进融资模式创新工作、在承担政府战略任务的同时,积极拓展市场化业务,市场化程度较高,投资领域涉及交通、水利工程、房地产、文化旅游、汽车、金融、银行、基金管理等投资运营经验丰富。

 

 

(二)根据各市城市经济发展情况及国资规模,差异化定位两类公司类型及公司具体职能。

国资国企改革,目的便是服务于城市经济社会发展,而城市不同的经济发展水平又影响了国资国企改革的具体操作,而两类公司组建对象的选择及应用类型的选择,除受到经济形势的影响外,还与当地的国资规模与资本市场的成熟度密切相关。河南各地级市发展较不均衡,同层级城投平台资产规模差异较大,整体呈现“中心强,四周弱”的格局,以郑州、洛阳为代表的中部区域经济财政实力较强,濮阳市、周口市等资质相对较弱。

洛阳整体经济发展良好,2018年GDP增速增速高于全国、全省平均水平,洛阳城乡建设投资集团资产规模437亿,为进一步合理调整市国有经济布局,促进洛阳城乡建设投资集团有限公司健康发展,在保持现有集团公司职能的同时,增加国有资本投资运营的职能,转型为国有资本运营公司。经营范围与原来相比,增加“股权投资、新型城镇化建设。科技园区的投资、开发与运营、国有资产经营与管理、房地产开发经营、物业管理,房地产中介服务”等内容。

 

2018年濮阳GDP总量、GDP增速在河南省内均为倒数,是省内发展最慢的城市之一,三产结构发展不合理,政府债务率高企,经济发展陷入“瓶颈”。濮阳投资集团,资产规模仅214亿元。因此,根据濮阳市的国有经济布局调整和城市经济发展产业转型升级的需要,并考虑到国资规模相对较小,实行一体化运作更为可行,针对濮阳投资集团,大刀阔斧调整现有集团公司职能,转型为更为纯粹的国有资本投资运营公司。变更前,业务涉及热力供应、自来水供应、粮食购销、宾馆服务等。变更后业务发生重大调整,负责濮阳市国有资本投资、运营及相关业务;国有股权持有、投资及运营;企业重组及产业并购组合;企业及资产(债权、债务)托管、收购、处置;重大经济建设项目投融资。

 

(三)进一步理顺政资政企关系,转变原多方管理的现状,划归国资委统一管理。

地方国资实行统一管理,有利于排除部门利益,实现市场化转型、有利于后期国有资产的统一调配和合理布局。如,洛阳城乡建设投资集团有限公司,将洛阳市城乡一体化示范区管委会持有的新区建投93.59%的国有股权无偿划转市政府国资委,由市政府国资委对新区建投履行出资人职责。濮阳投资集团出资人由濮阳市发改委变更为濮阳市财政局(濮阳市国资委)。从地方城投公司转型和改革的角度,应该尽量做到对地方的国有资产进行统一管理。政府各部门、机构各自为战往往因为资源不足、人才有限、管理水平低下等原因,导致运营效率低下、业务高度重叠、无序竞争频发,甚至成为空壳公司或者僵尸企业,地方政府往往不得不下大力气进行整顿、合并重组。

 

二、河南城投公司转型两类公司优势因素

(一)城投公司定位与两类公司较为契合,具备组建的基础与资源条件,有利于提升组建成功效率。城投公司的诞生的初衷就在于服务于城市发展,而两类公司,作为公司制企业,除追求市场化运作外,还侧重于那些市场不能发挥“无形之手”作用或缺乏源动力,却又对城市发展战略、国家经济安全、民生保障等起到重大支撑作用的重要领域。因此,城投公司与两类公司在承担城市发展、社会服务等功能上较为契合。如,洛阳2019政府工作报告中提到“产业转型升级、打造“一基地两园区”国家级高端石化产业集群、大力实施乡村振兴战略,加快推进农业农村现代”等内容,而科技创新、推进乡村基础设施和公共服务设施建设等缺乏盈利空间,社会资本等均处于观望态度,为此组建两类公司,实现功能扩围势在必行。洛阳城乡建设集团该组后的发展的定位也充分体现了这点:洛阳城乡建设和伊滨新城发展投融资运营综合主体。以服务洛阳城乡融合发展、伊滨新城建设和乡村振兴战略实施为目标,开展城乡投资建设、产业转型发展、金融和类金融投资、国有资产经营管理等业务的综合性国有投融资运营公司。因此,城投公司拥有组建“两类公司”的天然基因。

 

表1 洛阳城乡建设新增职能与洛阳城市发展规划对比

 

(二)城投公司与两类公司业务均具有综合性、多样性的特点,且城投原有部分业务与两类公司业务有一定重合性,城投改组后业务开展相对顺畅。

国有资本投资公司业务相对多元,可在主业范围之外风险可控原则下适当开展其他业务;国有资本运营公司没有主业限制,投资方向更为、行业领域更为灵活和广泛。而城投公司,自组建以来,职能即相对多样,且部分城投公司在长期发展中业务不断调整,运作中已经在实质上开展了两类公司的部分业务,已拥有丰富的投融资及产业运营经验。如,濮阳投资集团原业务,不仅有“城市道路、供水、供热、供气、交通、 能源、水利、通讯等基础设施和城市建设项目投资建设”,还涉及“高新技术、先进制造业、现代物流业等优势产业和重大经营项目控股、参股”。而“两类公司”的组建恰恰要选择产业投资运营经验丰富、市场化程度较高的国有企业进行改组或者设立一个全新的企业作为国有资本、运营公司,但是考虑到新设公司存在没有存续历史,银行无法授信,即使有再多的资产,至少要有三年,银行才能授信,申请贷款困难等问题,实操中还是以改组为主。因此,城投公司组建“两类公司”在业务开展上相对其他专业类公司更具优势。

 

(三)城投公司得到地方政府的大力支持,有利于降低政策层面的阻碍。

 

当前经济进入新常态,稳中求进是当前经济发展的主基调,投资拉动依然成为经济增长的重要方式。地方政府为了促进地方经济发展,需要有一个载体实现其意愿,而城投公司多年来履职地方政府意愿、发挥社会效益,得到了地方政府的广泛认可。在当下转型发展的关口,地方政府也有意在资源、资产、项目、政策等方面给予城投公司更多的支持,不仅能够保障城投公司稳步转型,对促进地方经济的发展也起到重要作用。

 

三、结语

 

城投公司改组改造国有资本投资运营公司,对城投公司实现“政企分明”、从“政策化运营”转向“市场化运营”、做好城市建设发展的中坚力量而不失市场竞争力等均有积极的助推作用。从河南省转型措施来看,城投平台改组组建“国有资本投资运营公司”,政策措施与城市、平台发展现状密切相关,不仅是实现政府管理国企方式向“管资本”的转变,其更加着重于根据各市发展,对平台实施差异化定位,调整具体功能以提升、优化其支撑城市发展、经济转型的职能。河南省虽然为平台转型提供了各项保障和路径,但是转型成功与否需要多主体和多要素的配合,结合平台公司的特殊属性,其转型发展必须提高企业的政策灵敏度,机动灵活根据政策调整企业战略。同时积极争取政府对平台公司转型的支持,有力推进市场化转型。在市场化转型进程中,根据市场发展导向逐步建立起产权清晰、权责明晰、高效运作的现代化企业制度,依托优势产业,把握城市发展需求建立起城市服务多元化产业体系。

 

 

未来,城投公司转型两类公司后,首先要主动参与以产权为纽带的资本管理,并取得业绩和经验,其次要进一步完善授权经营体制和管控体系、积极鼓励金融创新,积极采用各种金融工具,充分服务于所投资企业做强做优,服务于所投资企业转型升级、加强合规机制和内控机制建设、加快市场化人力资源和薪酬制度建设,两类公司对人员专业知识和素养要求跟高,尽快建立健全吸引人才,留住人才的体制机制,完善市场化选人用人机制及薪酬激励机制。

 

 

【关于雷竞技】

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