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贵州省政府融资平台转型的特点和因素分析
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来源:南京雷竞技  作者:闫家厂

      长期以来,投融资平台作为地方政府与城市发展的引擎动力,核心功能就是为特定项目筹集项目建设资金。平台的市场化转型是平台公司发展的方向,其转型的动力因素也各有特点,市场化转型路径要因时因地制宜。

 

      2019年7月,贵州省开展融资平台公司转型发展大调研,通过采取实地调研、召开座谈会等多种方式,全面摸清全省平台公司基本情况,并重点调研了多个建制县政府融资平台基本情况。根据调研情况,形成《贵州市县政府融资平台公司转型调研报告》和《贵州省普定县等十个建制县政府融资平台调研报告》。对平台转型重点任务及下一步计划提供指导。本文就贵州省融资平台转型相关举措进行特点分析,并在此基础上分析其转型的动力因素。

 

一、贵州省政府融资平台转型的主要特点

(一)以市县为主体推进融资平台转型,进一步明确融资平台转型路径

      此次贵州省开展融资平台公司转型发展进行了大量实地调研,特别是重点调研了普定县、余庆县、习水县、凯里市、从江县、松桃县、兴仁市、独山县、惠水县等十个建制县政府融资平台基本情况。确定本次转型方向以市县为主体整体推进地方政府融资平台公司转型工作,制定各地融资平台转型实施方案。其他省份如湖南,县级融资平台转型主要以试点的形式推进。

      基于目前政府融资平台公司主要承担四大职能:一是基础设施建设职能(建筑施工类平台),二是融资职能(公益类、土地等重资产平台),三是国有资产管理职能(金控或控股管理类平台),四是投资职能(政府产业投资类平台)。明确融资平台下一步转型路径,即通过PPP业务转向公益事业投资与运营体,通过兼并重组成为控股平台管理企业,通过股权投资转为政府产业孵化投资平台。国有资本运营类企业围绕国有资产处置、国有股权管理、国有资本投融资三大战略任务,形成产业投(融)资、资本运作、资产处置、改革保障四大业务板块等等。

 

(二)对县级融资平台数量与类型上均有严格的限定

      对县级投融资平台进行合并重组,原则上一个地方县区只保留一家,每个县原则上设立三类国有控股企业,按照“国有资本运营股份有限公司、建设投资有限责任公司、政策性担保公司”为重组方向,推进地方政府融资平台公司向“实体化、市场化、产业化”转型。

 

(三)进一步落实企业投资主体地位,以实体化、市场化运营为转型目标

     着力破解政府“干涉过多”、行业行政“多头管理”两个制约,当前省内绝大多数平台公司由财政部门出资建立,市县财政局官员兼任平台主要领导,经营决策不是依托市场,而是受政府长官意志的影响,本次以围绕“突出主业、转型做实、市场运作”为基本思路,建立自主经营、自筹还贷、自负盈亏、法人治理结构完善和适应市场化发展的企业制度,推进地方政府融资平台公司转型升级、结构调整,向实体化企业改革发展。

 

二、贵州省政府融资平台转型的动力因素

 

      政府融资平台转型属于国企改革范畴,而任何一项国企改革的任务或举措,一定不是为了改而改的,改革是有方向目标的,是有利益诉求的,更是应以问题为导向的。

(一)投融资平台公司自身发展需要

      融资平台债务高启,2019年进入还债高峰期。融资平台存量债券规模居于全国前列,以中长期企业债为主,发行人信用等级以AA为主。从各市(州)情况看,贵阳、遵义与六盘水存量规模居前,2019年进入偿还高峰期。

      自身经营能力弱,缺乏造血功能。由于平台公司投资的项目大多为公益性项目,其主要效益主要体现为社会效益,项目投资回收周期长,经济效益主要表现为通过完善配套设施提升土地价值,但是土地价值的实现必须由国土部门拍卖进入财政,导致平台公司债务没有稳定收入来源,缺乏经营现金流,还本付息碰到困难,偿债资金主要依靠政府财政资金和借新还旧。

      间接融资有余,直接融资不足。目前在全省融资结构中,直接融资在债务性资金中所占比例大约为12%,而间接融资占比88%。直接融资因其没有中间环节,具有融资成本低,周期长,使用灵活便捷等特点。以安顺为例,全市只有安顺市国有资产管理公司以直接融资方式发行了两期企业债券共计18亿元,债券周期为7年,利率仅为7.2%,并且可以用作资本金使用加以放大,按照农业发展银行30%的自有资金要求,该笔资金可以放大到60亿元使用。目前的现状是融资渠道少,融资成本高,金融机构成为地方政府性债务的最大债权单位。

     项目法人制不完备,“借、用、管、还”不一体,资源配置效率和资金使用效率有待提高。目前绝大多数平台公司的主要任务是融资,而项目操作平台为其他主体,借钱的不管用钱,用钱的不管还钱,这就导致了融资、建设、还款统筹不够,资金使用效率低下。

      融资平台以县级企业为主,资产质量差,总量小,盈利能力不足。截止2014年6月,经审计署确认的贵州省投融资平台共有302家,其中省级融资平台1家、地市级融资平台54家、县级247家。目前各家平台公司的资产主要是道路、学校、公园、行政事业单位资产等公益性资产,而商业用地、采矿权、收费权等经营性资产占比较少,资产质量差、总量小不仅对平台公司的可持续融资带来影响,而且直接影响到平台公司的生存和发展。

 

(二)区域经济发展状况促使平台转型

      投融资平台的转型发展是一个复杂的系统工程,既要基于自身企业的发展特点,战略环境和自身资源能力,又必须充分考虑外部因素,区域整体经济发展需求,通过系统性的论证,找到符合企业发展的新路径。

1、经济整体发展迅速,但在基础设施建设、工业化水平等方面存在明显不足。

     近年来,贵州经济发展创造了令人瞩目的“贵州速度”。地区生产总值保持两位数增长,自2012年起,经济发展连续六年增速位居全国前2位。2018年经济总量达到1.48万亿元,经济增速居全国第1位。但社会发展仍面临着巨大的挑战。研究显示,贵州工业现代化水平与全国的差距大,贵州工业现代化水平和城镇化水平落后,省内各市州地工业现代化水平发展也不平衡,电力、交通、通信、水利等基础设施仍滞后于经济社会发展的需求,脱贫攻坚仍有不少“硬骨头”;基础设施建设,依然存在总量少、结构不合理、融资成本高及资金缺口较大等问题。因而无论是城市基础设施完善、产业发展还是全省脱贫攻坚等,平台公司是承担基础设施建设及公益类项目的主力,因而贵州省经济发展、城市发展为贵州省平台的发展提供了动力,也提出了要求。

2、县域经济薄弱

      全省还有很多县,还是属于国家级贫困县。全省73个县、县级市、自治县和特区中,还有47个属于国家级贫困县。贫困县的比例高达64%——几乎是每三个县就有两个属于国家级贫困县。

      融资平台转型,明确的三类企业之一,政策性担保公司,主要是通过专项资金,以参股形式支持财力薄弱的贫困县县级政策性担保机构建设,引导担保业发挥在服务“三农”、小微企业中的作用,适度提高对“三农”、小微企业不良贷款的容忍度,通过“风险补偿+以奖代补”等方式,变财政直接投入为间接支持,撬动和放大信贷资金支持实体经济发展。

 

(三)财政现状要求融资平台转型

     财务自给率低,长期徘徊在35%左右,债务高企

     贵州省财政厅数据显示,截至2018年末贵州政府债务余额为8849.81亿,在限额以内。全国对比来看,债务规模居全国第六位,但债务率已超100%的警戒线。这一数据尚未包含隐性债务规模。2018年一般公共预算收入1726.80亿元,增长7.0%,全年一般公共预算支出5017.32亿元,财政自给率34.4%,31个省份中排名22。

图1 2014-2019贵州财政自给率

注:2019年一般公共预算收入与支出为预算数字

 

     贵州省审计厅《2018年度贵州省省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告》显示,按照审计署统一安排,省审计厅对6个市本级和10个县地方政府债务和隐性债务进行了抽查核实。从抽查情况看,相关市、县制定了政府债务和隐性债务风险应急处置预案和化解方案,债务资金主要用于基础设施建设、民生工程及扶贫领域等,夯实了发展基础,助力了脱贫攻坚。审计发现的问题主要有:一是部分地区政府隐性债务短期偿债压力较大。二是个别地区部分政府置换债券使用不规范,未用于指定项目。

 

(四)基础建设“补短板”促进融资平台转型

     贵州要实现后发赶超,关键要大力发掘和加快培植后发优势,让短板长起来、长板强起来,基础设施建设作为三大板块之一,一直作为重点工作推进。“十三五”规划中,强调“全力以赴补齐三块短板”。2018年基础设施投资比上年增长15.8%。贵州计划从2019年到2022年4年投入8680亿元实施基础设施“六网会战”,全面推动水、电、路、讯等基础设施建设。在基础设施建设需求巨大的现状下,贵州省的偿债能力相对有限,资金缺口大,需要转型后的融资平台承担基础设施投融资和建设职责。

 

(五)国资国企改革助力平台转型

      中共贵州省委贵州省人民政府关于进一步深化国有企业改革的实施意见,明确提出“加快政府投融资平台公司转型发展。多渠道盘活各类资金和资产,积极稳妥化解企业债务形式形成的地方政府存量隐形债务。”,“健全公司法人治理结构。加快形成有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制,明确各治理主体的治理权限”。结合《意见》中对投融资的引导措施和健全公司法人治理结构的强调可以看出,正是由于贵州省国资国企改革的助力为平台企业的转型奠定了基础。

 

三、结语

       政府融资平台公司要全面剥离违规和非经营性资产,不再承担政府融资职能,转型为市场化运营的国有企业,已经迫在眉睫。

      根据前文对贵州融资平台公司转型特点及区域经济发展现状、财务隐患以及基础建设的“补短板”的需要,可以看出:

      基于贵州省融资平台以县级为主,资产质量差,总量小,盈利能力不足的特点,制定了以市县级为主体推进平台的转型方向,强调合并与重组。通过成立“政策性担保类”企业助力县域经济发展。

      针对融资平台负债偏高,政府依赖性较强,自身经营盈利能力较弱,明确深化落实企业投资主体地位,自主经营、自筹还贷、自负盈亏。

 

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