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《上海市区域性国资国企综合改革实验的实施方案》浅析 ——区域综改实验展开,国企改革开启示范窗口
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来源:南京雷竞技

作者:张哲

 

 

一、政策梳理

      2019年7月27日国务院国资委召开地方国资委负责人座谈会,获悉上海、深圳“区域性国资国企综合改革试验”和沈阳国资国企重点领域和关键环节改革专项工作(以下简称综改试验)已正式启动。此次在三市率先开展综改实验是贯彻落实习近平总书记重要指示精神,进一步深化国资国企改革的新举措。对于鼓励基层创新、全面推动国资国企改革“1+N”政策落实落地具有积极意义。近期,上海市政府印发《上海市开展区域性国资国企综合改革试验的实施方案》(以下简称“实施方案”),成为首个公布综改实验方案的城市。

 

 

(一)区域性国资国企综合改革背景

      党的十八届三中全会以来,上海国企国资积极利用地区资本优势、人才优势始终走在国企改革的前列。因此,在上海开展区域性国资国企综合改革实验,条件相对成熟,可以为全国其他区域国资国企改革起到示范引领作用。一直以来,上海都是国资重镇,国有企业在上海市经济发展当中起着举足轻重的作用。截至2018年底,上海地方国有企业实现营业收入3.59万亿元,同比增长8.5%,资产总额达到19.8万亿元,同比增长6.2%。此次综改实验,上海将根据其自身资本化程度高的特点,坚持市场化、专业化、法制化、国际化导向,重点推进经营性国有资产统一监管,扩大员工持股范围,探索科技成果分享机制。

 

(二)方案核心举措

     实施方案共计提出7个方面26条改革举措,可以概括为“七个着力”。一是着力完善国资管理体制,实现以管企业为主向以管资本为主转变。进一步研究国资监管体制架构,加大授权放权力度,修订权责清单。同时,进一步完善国有资本投资运营公司运作机制,丰富国有资本运作模式,实现“四资”良性循环。此外,将进一步深化经营性国资集中统一监管,推进经营类事业单位实施转企改制并纳入统一监管体系。二是着力推动混合所有制改革,促进国有企业转换经营机制。重点是推进竞争类企业基本实现整体上市或核心业务资产上市,功能类和公共服务类企业加快符合条件的竞争性业务上市发展。淡化资本的区域、层级以及所有制属性,推动资源向优势企业、主业企业集中;扩大员工持股试点范围,允许上市的企业集团经营管理团队和核心员工参与员工持股,并探索员工以科技成果出资入股。三是着力激发员工内生动力,集聚国有企业改革发展动能。重点在于探索制定更为符合上海国资国企改革发展需要的市管国有企业领导人员薪酬分配制度。方案明确工资总额预算方案由企业自主编制,分类实施备案或核准制。此外,方案还鼓励国有控股上市公司实施股权激励,依据行业特点设置业绩考核指标和条件,放开股权激励水平限制。四是着力优化国资布局结构,巩固国有经济主导地位。方案要求国有企业服从国家及城市发展战略,主动开展国际化经营,推动国有企业在国际国内两个市场联动发展,继续深化与长江三角洲、长江经济带等重点区域合作。进一步引导国有金融企业服务实体经济,支持企业金融产品创新。五是着力完善公司治理,推动国有企业科学稳健发展。推动董事会规范运作,竞争类企业全部建立外部董事(股权董事、独立董事)占多数的董事会。此外,实施方案要求深入推行集团及重要子公司“外派内设、内外结合”的监事会制度。六是着力加强党对国有企业的领导,落实两个“一以贯之”要求。实施方案提出深入推动企业完善党委议事规则及“三重一大”决策制度。七是着力加强统筹协调推进,形成推动国资国企综合改革合力。实施方案要求积极争取国家相关税收政策在上海先行先试,完善市场主体重组和退出机制。

 

 

(三)方案任务目标

      实施方案指出到2022年,在国资国企改革发展重要领域和关键环节取得系列成果,建成以管资本为主的国资监管体制;上海市国有企业形成符合高质量发展要求的国资布局,企业主业核心竞争力明显增强;建立现代国有企业制度,形成权责对等、运转协调、有效制衡的治理机制;竞争类企业基本完成整体上市或核心业务资产上市,1/3的企业集团具有国际影响力的竞争优势和知名品牌,1/3的企业集团具有领先国内同行业的综合实力和特色品牌,1/3的企业集团具有支撑区域经济发展的资源配置能力和优质服务品牌。

 

 

 

二、上海国资改革现状

(一)区域经济发展情况

     上海市位于中国华东地区,北界长江,东濒东海,南临杭州湾,西接江苏和浙江两省,总面积6340.5平方公里,下辖浦东、黄埔、徐汇等16个区。截至2018年,上海市全年生产总值(GDP)32680亿元,同比增长6.6%。常住人口总数2423.78万人,人均生产总值13.5万元。2018年一二三产增加值分别为-6.9%,1.8%,8.7%。其中第三产业增加值占上海生产总值比重为69.9%,同比增长0.7%。

 

图表1:2014-2018上海市生产总值及增长速度

      上海市地方财政实力雄厚,2018年财政自给率高达85%,位列全国省级财政首位。辖区内浦东新区2018年财政收入突破1066.2亿元,远远领先其他各区。除浦东新区一骑绝尘外,其他各区县相邻排名间的差距并不明显,竞争十分激烈。

 

     2018年,上海城市基础设施投资总额为1863.8亿元,比上年增长9.3%。其中,公用事业投资增长51.8%,交通运输投资增长12.3%,市政建设投资则下降3.5%。

 

图表2:2018年上海各区财政收入

(二)上海国资现状

      截至2018年底,上海市国有企业总数为13131户,国有净资产总量达到27195.48亿元,同比增长7.5%,地方国有企业平均国有资本保值率为103.3%。2018年上海市地方国有企业平均总资产报酬率为2.0%,较上年减少0.2百分点。平均净资产收益率为6.1%,竞争类企业平均净资产收益率为9.0%。2018年,上海市地方国有企业地区生产总值为7295.3亿元 ,较上年增长8.6%,占全市国民经济生产总值比重为22.3%。市国资委监管企业平均资产规模为4110亿元,平均资产负债率54.7%[1]。

 

(三)国企改革典型案例

1、上海国盛(两类公司)

      上海国盛集团(以下简称“上海国盛”)成立于2007年9月,注册资本200.66亿元。集团作为上海市政府重大产业项目的投资通道,主要职能是服务上海经济转型升级和国资国企改革战略,发挥产业投资和资本运作两大功能。2014年为进一步深化上海国资国企改革国盛集团转型成为上海市两家国资运营平台之一。根据集团“国有资本运营平台”的战略定位,上海国盛充分发挥国有股权的持股主体、价值管理的操作载体、资源配置的执行通道、产融结合的桥梁纽带功能,形成股权运作、产业投资以及资产整合处置三大业务板块,构建起国资运作的“大平台”,培育起新兴产业为主的“大产业”,推动起区域资源“大合作”,构筑起国企发展的“大通道”。在国资改革领域,上海国盛始终走在前列。首先,公司始终明确“平台公司是落实国家战略和上海市委政府中心任务的重要执行主体”这一核心定位,构建起“夯实三大基础功能,坚持四大战略取向,发力五项发展目标,落实十大战略举措”的发展战略体系。其次,公司进一步完善治理结构、管理架构,结合集团实际对公司章程、党委议事规则、三重一大决策等进行修订。2018年集团正式启动“完善组织架构和岗职序列”项目,形成了组织架构、职级序列以及薪酬体系优化方案,并实施了重大改制重组工作。对下属六家非公司制企业进行改革,妥善分流部分事业单位员工。此外,国盛集团积极挖掘资本市场作用,创新运用ETF等市场化金融工具实现国有股权有序流动,并且积极探索市值管理模式,通过上市公司股权及基金产品相关运作促进国资国企资产整合,产业转型升级。2018年上海国盛集团盘活资产13.27亿元,变现12.13亿元,累计对外投资超过157.6亿元,实现归属母公司净利润13.90亿元。

 

 

2、上海城投(传统城投企业)

      上海城投(集团)有限公司(以下简称“上海城投”)成立于1992年,2014年集团改制为有限责任公司,旗下拥有3家专业集团公司、2家上市公司以及若干核心企业,主营业务覆盖路桥、水务、环境和置业四大板块,是上海市政府最重要的基础设施产业集团。

 

      转型过程中,上海城投主要抓住如下六个方面:一是明确战略定位转变。公司改制后,上海城投从之前的投融资主体转变为城市基础设施和公共服务整体解决方案提供商,通过两轮驱动为上海市城市发展提供整体化解决方案。二是全面推进法人改革。转型之始,上海城投便积极开展公司法人改制,以明确政府和企业的产权边界,便于企业按照市场化要求开展运营管理。不仅上海城投集团总部采取总裁和党委书记分设的模式,下属企业也按照现代企业制度要求,施行董事会领导下的总经理负责制。三是厘清母子公司和各个业务板块界限。在母子公司层面,上海城投是出资人、总体战略制定者、资源调配平台,而所属企业则是独立的战略制定及执行者,上海城投并不干涉其具体运营活动。业务板块方面,上海城投也明确各成员企业严禁开展专业方向外的经营活动,减少集团内部损耗。四是分类制定的转型发展策略。上海城投将其资产分为平台类、运营类和经营类进行分类管理,制定不同的发展策略,盘活了内部优势资源。五是优化了考核标准。在对业务和资产进行分类管理后,上海城投针对各类资产采取不同的考核指标。平台类主要考核项目管理和投资控制,运营类主要考核效率提高及成本压缩,经营类则按照市场化方式考核利润指标。六是深入推进混合所有制改革。上海城投通过股权结构改变优化,提高了治理效率的同时,引入了优质的非国有合作资本[2]。截至2018年底,上海城投总资产达5926.29亿元,资产负债率51.53%(未经审计)。2018年集团完成固定资产投资332.07亿元,其中完成市重大工程306.57亿元,经营性业务反哺公益性业务的良性机制顺利形成。

 

 

3、老凤祥股份有限公司(竞争类国企)

      老凤祥股份有限公司(以下简称“老凤祥”)是上海市黄浦区国资委所属企业,也是上海工业系统较早一批改制上市的股份制企业。目前,企业形成了以“老凤祥”商标为代表的黄金珠宝首饰,以“工美”品牌为代表的工艺美术品以及以“中华”商标为代表的文具用品三大核心产业。近年来,随着老凤祥高速发展,原先促进企业跨越式发展的职工持股却因为股权固化问题成为企业进一步发展的阻碍。一方面,企业的资金需求越来越大,而老凤祥作为上市公司受制于老凤股权结构问题,难以将市场融资直接用于公司发展。另一方面,2009年为确保上市公司重组顺利进行,职工股股权暂停进退,导致目前70%以上的持股经营者超过退休年龄,股权固化限制企业发展。为打破股权僵化格局,切实激励经营技术骨干在公司发展中发挥核心作用,老凤祥开启了新一轮国资国企改革。首先,公司全面梳理了股权沿革,明确了持股会260名成员及44名自然人的持股情况及股权份额。其次,在股权转让过程中坚持专业化操作,及时披露信息,保证整个流程依法合规。同时,积极与上级监管部门、基层员工等各方保持沟通,争取到各方支持。最后,严选战略投资者,通过职工股权转让,实现强强联合,优势互补。此外,公司设立专项基金收购职工股权,又通过向技术骨干出售专项基金股权的方式与之建立较为灵活的利益联系。2018年,老凤祥全年营业收入同比增长9.98%,利润总额同比增长9.41%,创造了经营规模及经济效益历史最佳成绩。下一步,老凤祥股份将继续推动“双百行动”改革方案落地,进一步完善上市公司治理,最终实现品牌“民族化、国际化、全球化”的战略目标。

 

 

 

三、国资国企改革启示

      此次上海、深圳及沈阳三市的区域性国企国资综改实验是对本轮国资国企改革的创新尝试。其改革成果必将对后续国企改革的全面铺开产生窗口示范作用。深入分析此次实施方案,并结合此前国资委地方国资委负责人座谈会公布的信息,我们可以从中获取一些关于此轮国资国企改革的启示。

 

      首先,此轮国企改革更为关注区域经济发展特征,强调因地制宜,“一城一策”。此次试点的三个城市具有鲜明的区域特征,上海是传统金融中心,深圳是改革开放门户,沈阳则是东北老工业基地的代表。相对应的,此次区域试点改革对三座城市改革探索重点也提出了针对性的要求。上海综改实验应坚持市场化、专业化、法制化、国际化导向,重点推进经营性国有资产统一监管,扩大员工持股范围,探索科技成果分享机制;深圳综改的重点则落在国资分类监管,探索运用限制性股票、超额利润分成、中长期业绩奖金等方式建立长效激励机制;沈阳专项改革则要求围绕全面振兴东北地区老工业基地目标,积极稳妥推进混合所有制改革,解决历史遗留问题。三市综改成果必然会在全国范围内进行推广。值得注意的是,其他地区国企在汲取“综改实验”成果时,需切忌全盘照搬,必须结合自身区域实际经济情况扬弃地吸取改革经验,方能达到此次综改实验以点带面推动国企改革的目的。

 

      其次,从上海市此次实施方案的“七个着力”当中我们可以看出此轮国企改革简政放权,推行制度化管理的趋势。一直以来,国企都存在微观主体活力不足的问题,其根本原因在于国企管理机制始终存在管束有余,激励不足的问题。此轮国资改革进程中,首先需要转变的就是国资管理思路。要从层层上报批准的集中决策思维转向灵活高效的分层决策,充分调动各层负责人的主观能动性,让企业决策更为高效准确;要从管企业转向管资本,落实出资人而非经营者义务;要从条例式的低效管控转向建立长效的管理机制,松开条条框框,真正释放改革活力;要摒弃“一刀切”的懒政思维,依据行业特点分类建立合理的指标考核条件,放开激励水平限制。

 

      最后,切实将混合所有制改革作为国企改革的重要突破口。在混改过程中切实做到以“混”促“改”,通过引入战略投资者、资产证券化等市场化方式,促进国资企业完善治理结构,优化激励约束,切实提升国资企业应对市场化竞争的能力。此外,以上市为契机,将国有独资公司变成公众公司可以放大国有资本功能,并且使得企业信息更加透明公开,从而改善公司治理及运行结构。但需要注意的是,在混改过程中,国资国企需要转变本位主义思维,将社会资本方作为平等的合作方看待,切实开展互惠互利合作,才能真正意义上达到通过混改向市场化竞争主体转变的目的。

 

 

 

四、结语

      本次上海率先公布的区域综改实验实施方案标志着国企改革示范窗口正式开启。上海、深圳、沈阳三市将成为本轮国企改革首批“吃螃蟹的人”。但是同样作为改革垂范的试点区域,三市的试点作用还是有显著差异的。上海、深圳两市国企改革起步早、基础好并且具备得天独厚的资本市场资源,在综合改革实验过程中必然进行较为前沿的尝试,去突破一些关键改革难题。因此,其改革成果更多地是提供前瞻性的指引,确定国资改革的战略发展方向。而沈阳作为传统工业基地的代表在改革试点过程中更为注重的是积极稳妥推进改革,重点盘活存量资产,解决历史遗留问题。其改革示范经验应当更能够为现阶段大部分地方国企面临的问题提供参考。

 

      目前,三个试点城市的改革专项工作已经正式启动,具体方案也将陆续浮出水面。其它地区应当适时抓住国企改革的窗口期,结合辖区内实际情况,借鉴先行示范区方案经验,着手制定辖下国企改革方案。绝不能再陷入看效果、等指令,想照搬成熟模式,却失去改革先机的尴尬境遇。必须牢记,综改试点城市只是开启了国资改革的示范窗口,地方国资改革的门户还是需要自己去推开。

 

[1]通过上海市国资委披露监管信息测算。

[2]部分内容源自娄飞鹏所撰《地方政府融资平台转型发展方向与路径—基于上海城投(集团)有限公司转型的案例研究》。

 

 

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