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结合成都市《关于推进以效率为导向的国资经营评价制度改革的试行意见》谈城投公司经营评价制度建设
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来源:南京雷竞技   作者:杨卫青

 

   

  2019年3月,成都市委、市政府印发了《关于推进以效率为导向的国资经营评制度改革的试行意见》(下称“《试行意见》”),意味着成都市正式推出其本轮国资国企改革的第二步战略部署,成都市将紧紧围绕“两降两提”重大要求,全面推进以效率为导向的国资经营评价。南京雷竞技认为成都市国资经营评价制度的开展对各地的城投公司亦有借鉴意义,以下将结合《试行意见》对城投公司国资经营评价制度建设试做分析:

 

一、《试行意见》推出的背景与意义分析

      2017年8月,成都市启动新一轮国资国企改革,在《加强国企党的建设深化国资国企改革发展实施方案》(成委发〔2017〕26号)为核心的“1+4”改革政策体系的顶层设计下,首先启动的是市属企业的战略重组,经过一年半的改革攻坚,成都市国资国企改革取得了积极突破。通过实施重组,国有资本在重大产业、金融行业、基础设施、生态环境、公共服务五大领域集中集聚,各集团围绕主业进行业务布局调整和产业链整合,契合城市定位、充分体现功能、企业错位发展的国有资本布局基本形成。

 

      重组仅是从战略层面的布局,成都市政府面临的更为根本的问题是促进重组后的国有企业的发展,即如何促进这些国有企业的的高质量发展,进而提升其活力、控制力、影响力和抗风险能力。成都市打出的牌是推进以效率为导向的国资经营评价,国资经营评价是国资委的一种事前监管,试图通过发挥评价的“指挥棒”和“风向标”作用,建立健全 “经营评价、问题诊断、改革突破”工作闭环, 指导企业改进经营管理,推动国有企业 “两降两提”、提升企业发展的质量和效益,持续提升核心竞争力。

 

 

二、从雷竞技九宫格模型看国资经营评价制度

 

图1 雷竞技国资国企改革九宫格模型

      南京雷竞技通过分析总结近一轮国资国企改革的政策体系,认为本轮的国资国企改革主要围绕产权制度、治理机制、管理机制三个方面进行改革,目的在于提高国资国企的活力、控制力和影响力。试行国资经营评价制度相当于对国资国企进行绩效考核,绩效考核欲落到实处,须与奖惩挂钩,前提是产权关系清晰,确保劳有所得、功有所奖、过有所罚,权责相等、奖罚分明方能护航国资经营评价达到预期效果。通过对国资国企的经营情况进行考核,促使国有企业去完善其在公司治理方面的问题,建立健全法人治理机制,也是国有企业开展市场化经营的必要条件。落实以“管资本”为主的国资管理机制,以资本为纽带、产权关系为基础对国有企业进行管理,切实完善市场化经营机制,是国资国企实现既定效率指标的重要支撑。

 

      鉴上分析认为,推行国资经营评价制度与我们本轮国资国企改革的方向与目标契合,通过推行国资经营评价制度,助推国有企业产权制度和经营管理制度改革,完善国资管理体制,最终实现提高国有经济活力、控制力和影响。因此,有效的国资经营评价制度的建设是非常有必要的,当前各地都在进行国资体系与布局重构,重组后的城投公司通过建立一套适合自身的有效的经营评价体系,指导其不断发现问题、改革突破,从而提升企业发展的质量与效益。

 

      那么,什么样的评价制度是有效的?如何构建国资经营评价体系?以下将以成都市国资经营评价制度建设为例谈谈城投公司国资经营评价制度的设计要点。

 

 

三、成都市拟构建以效率为导向的国资经营评价体系

      本次成都市国资经营评价以效率为准绳,围绕着成都市国资国企改革的总目标——提高战略执行能力、提高核心竞争力、提高国资营运效率、提高经营者和职工积极性,设计了战略支撑效率、社会服务效率、资本运营效率、市场经营效率、专业运作效率、现代治理效率六个维度的评价体系。并且,通过对六个维度的目标达成分别进行分解,得出更多的子目标,再依据这些子目标设计对应的量化指标,确保实际操作过程中的目标导向清晰和便于衡量。以市场经营效率指标为例,其评价的标的为企业在市场经营活动过程中投入资源与产出之间的对比关系,涉及到的具体评价对象包括经营规模、盈利能力、经营效率、成本控制等,故据此设置了“资产总额、利润总额、国有资产保值增值率、净资产收益率、人均营业收入、人均利润、人事费用率、市域外营业收入”等指标,这些指标越优秀,意味着国有资本的市场经营效率越高。如哪方面表现不足,即能通过具体的监测指标体现出来,表明需要着重在该方面进行改进,改善相应指标进而实现企业总体经营效率的提升。这也是开展国资经营评价的初衷,评价本身不是最终目的,最终目的是需要通过评价去发现问题、诊断问题,从而有针对性地改革突破。

 

四、国资经营评价指标选择

      构建国资经营评价体系,其核心要点是国资经营评价指标选择和设计。推行国资经营评价制度改革,建立以效率为导向的国资经营评价体系,须确保评价方案是因企制宜的,评价方案应有助于帮助企业及时发现问题并可有效激励企业改进,引导城投公司高效、健康、良性发展。因此,一份合适的评价方案的设计至关重要,以下结合《试行意见》谈谈具体评价指标的选择问题:

 

1、分类确定国资经营评价标准

     上述六大维度的评价导向各有差异,但最终落脚点都在效率上,以提升经济效益为导向的企业应更侧重收入创造,通过改进业务战略、产品技术、营销模式等提高收入,同时配合改善管理来降低成本,其具体选择评价指标时是要围绕经营活动及企业上层治理相关构建一套全面的指标评价体系;以提升城市功能服务为导向的企业则侧重通过提高目标完成度和对付出的成本管控来提高效率,其具体指标选择会是以战略支撑和提供服务为主导构建一套促进目标达成和成本管控的指标体系。

 

      此外,随着以国有资本投资运营公司改革为例的国有资本管理体制改革,意味着国有资本运营与国有实体产业经营分开将是一种趋势。在该趋势下,资本运营公司与实体产业经营公司将会有不同的目标,对应不同的考核标准。

 

     产业经营属于实体经济范畴,即国有企业是创造价值的载体,相应地,主打产业经营的国有企业经营评价遵循产业经营规律和价值创造逻辑,以价值创造为导向,围绕盈利能力、经营效率、成本控制等具体目标,采用市场经营效率或社会服务效率指标为主导的经营评价指标体系。 

 

     然而与从事具体产业经营的国有企业职能不同,国有资本投资运营公司属于虚拟经济范畴,其核心作用在于激活国有资本,优化资源配置从而支持产业经营,并不从事具体的生产经营。鉴此,国有资本投资运营公司的经营评价应围绕国有资本流动性、流动效率以及流动方向等,构建以资本运营效率为主导的经营评价指标体系。

 

 

2、“一企一策”选择国资评价指标

     在分类的基础上,成都市提出 “一企一策”制定评价实施方案。每个企业都有自己的特性,应结合被评价企业功能定位、行业特色及业务开展情况,针对性设计被评价企业的评价指标体系,确定评价标准、方法及评分规则,科学制定被评价企业的具体评价实施方案。对此,《试行意见》亦是针对六大维度的监管指标给出了具体的建议,以下结合三类企业重点谈谈各类企业的主导指标及指标选择建议:

 

(1)以经济效益为导向的国有企业

      提升市场经营效率是以经济效益为导向的国有企业的核心要求,具体包含“资产总额、利润总额、国有资产保值增值率、净资产收益率、人均营业收入、人均利润、人事费用率、市域外营业收入”指标,其中“资产总额”是规模指标,规模是企业外在的形象,对其在市场的影响力(包括融资、产品议价等)有正效应;“利润总额”是企业总体盈利能力的体现,“市域外营业收入”消除了企业的本地优势,是更能体现企业能力的一个分项指标,“人事费用率”是企业人工成本的监测指标;“净资产收益率”、“人均营业收入”、“人均利润”是体现企业经营效率的综合性指标。另外,在上述主要体现企业过去经营情况的指标之外,建议还可以添加一类有预测企业增长能力的指标,比如资产/销售/股东权益增长率、技术投入比率等。同时,经营性的国有企业还应视需要配置监测企业专业运作效率、现代治理效率相关指标,最终建立一套适合企业的全面评价体系。

 

(2)以提升城市功能服务为导向的国有企业

      对于功能性国有企业,主要目标任务是提升战略支撑效率和社会服务效率,具体建议指标包括投向城市重大战略领域的“投融资总额、投融资计划完成率、投资额占企业投资总额的比例”等战略支撑相关指标和“公共服务供给量、服务满意度、社会贡献度”等社会服务相关指标。上述战略支撑指标分别用来监测企业配合城市重大战略的绝对量、相对量和完成度。“公共服务供给量”代表企业提供公共服务的量;“服务满意度”是企业提供服务的效果评价;“社会贡献度”是一项综合性的效率指标,代表着功能性企业的总产出(包括工资、福利、税收、利润等)与资源耗费(平均总资产)比。此外,可考虑加入成本费用率、人事费用率等成本方面的过程管控指标,并通过与行业标杆水平和行业平均水平进行比较,使企业对具体项目的运营管理方面的问题有一个清晰的认知,促进企业提高服务效率。同时,亦需要视企业具体情况或需要决定是否匹配现代治理效率、专业运作效率、市场经营效率方面的指标。

 

 

(3)国有资本投资运营公司

      对于资本运营公司,提升资本运营效率是核心目标,对应地建议指标包括“置证券化规模、证券化率、境内外信用评级、混合所有制企业数量及资产占比”,上述指标设置目的意在引导国有企业提升资本使用效率、带动非公经济共同发展。然而,资本运营的目标是多重的,兼顾流动性、流动效率以及流动方向,所有在上述指标之外,建议可考虑设计“国有资产周转率”和“国有股权创新覆盖率”指标。“国有资产周转率”即营业收入净额与平均资产总额之比,反映投入国有资本投资运营公司的全部国有资产的流转速度及利用效率。“国有股权创新覆盖率”作为与经济增长新旧动能转化相对应的指标,用国有资本投资运营公司全部国有股权当中所覆盖的科技创新公司国有股权占比,反映国有资本流动方向对培育经济新动能的支持。不论是传统产业升级还是新兴产业培育,凡是涵盖科技创新、技术创新的国有股权投资,都纳入“国有股权创新覆盖”的范畴之内。

 

3、动态调整、不断完善国资经营评价体系

      影响到国资经营绩效评价指标和评价标准变动的因素很多,而动态调整机制能够确保国资评价指标体系和评价标准及时得到更新,使各类企业能够始终保持匹配最适合的国资经营评价体系,如此国资经营评价制度的作用方可能正常发挥出来,从而为国资国企改革贡献力量。

 

 【关于雷竞技】

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